皮尤全球气候变化中心认为，在短期内继续推进具有法律约束力的协议，或许将适得其反地产生一系列失败，并且有可能威胁到《联合国气候变化框架公约》的威信

鉴于目前气候谈判陷入僵局，美国华府智库皮尤全球气候变化中心（Pew Center on Global Climate Change）在坎昆会议期间发布报告建议，在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，下称《公约》）之内和之外同时推进应对气候变化的进程，才有可能最终实现包含所有缔约方的具有法律约束力的国际协议。

这份名为《多边机制的演进：对气候变化的含义》的报告，试图借用其他国际多边机制——如世界贸易组织（WTO）的发展演变过程——来说明，多边机制很少是通过一步就全面达成的。相反，往往历时很久，甚至经历多次反复和倒退。

在皮尤全球气候变化中心看来，《公约》从1992年设立到1995年决定采取具有法律约束力的减排目标和时间表（targets-and-timetables）的方式，到1997年谈判《京都议定书》，所用时间可以说非常短。而在确定法律形式上，气候谈判的进展可谓转换性。

此外，《公约》在成立之初就采用了一个全面的架构，即覆盖了所有六种温室气体以及经济的所有方面。

但是，美国2001年退出《京都议定书》，改变了原定的谈判进程。2007年底的巴厘岛会议确定了《京都议定书》和《公约》双轨谈判机制后，《京都议定书》第二承诺期的谈判就举步维艰。2009年底的哥本哈根会议更是令人失望地只产生了一个政治协议。整个谈判进程离具有法律约束力的协议似乎渐行渐远。

报告指出，导致气候多边机制停滞的原因是多重的，但最重要的是，许多主要国家至今未能够动员国内的积极性，或不准备接受一个有实质意义的国际协议。而全球性的经济危机加重了这一问题。

不过，报告认为部分原因也可能是这一机制在建立法律框架这条路上走得太快——并非气候变化缺乏紧迫性，而是超越了政治所能承受的进程。对于这样一个相对年轻的机制来说，政治现实和期望之间的距离使它没有足够时间建立起应有的信任。报告认为，在短期内继续推进具有法律约束力的协议，或许将适得其反地产生一系列失败，并且有可能威胁到《公约》的威信和相关性。

报告因此提出建议，在《公约》内和《公约》外同时推进应对气候变化进程。坎昆会议即使没有在长期议题即最终方向及气候机制的法律形式上产生共识，一系列具体的可操作的决定仍然意味着气候机制的演进迈出了重要一步。

“在这一图景中，演进之路，将主要重点放在机构建设上，然后逐渐走向法律化。”

报告还暗示，从其他多边机制的经验发展来看，当对这一机制的信心增长时，自愿行动可以演变成具有法律约束力的承诺。

皮尤全球气候变化中心的这份报告可以说反映了美国国内一种较为现实的看法。目前的现状是，受制于美国国内的政治和立法，美国无法在减排目标上给予更多的承诺，奥巴马政府公开承诺的到2020年比2005年减排17％的目标也充满不确定性，更不用说受国际法律约束了。

事实上，美国已经在联合国框架外展开了系列双边或多边的行动或合作，如主要经济体论坛（MEF）。

报告表示，如果一个有法律约束力的国际协议在短期内无法达成，并不意味着各国不采取行动。还有一个可能是，基于行业进行总量控制，以避开国家间僵持的谈判。这对中国来说将是一个巨大的限制和挑战。

“一个有法律约束力的国际协议并不是惟一的出路，”报告作者之一、皮尤全球气候变化中心副主任伊力特•迪林格（Elliot Diringer）说。